《澳门特别行政区基本法》关于立法制度的规定

    人民网12月4日电 据中央政府驻澳门联络办网站消息，《澳门特别行政区基本法》（以下简称“澳门基本法”）关于立法制度的规定主要包括三个方面：一是原则性规定，界定澳门特别行政区立法权的范围；二是组织性规定，明确立法会的组织架构及职权等；三是程序性规定，明确立法过程中行政、立法的配合与分工。

　　（一）原则性规定

　　澳门基本法第二条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”

　　这一规定表明，澳门特区的立法权作为高度自治权的组成部分，来自于中央的授权。授权是指权力主体将原属于自己的权力授予非权力主体行使，被授权主体原本无权，因授权始享有权力。在授权的概念下，被授权享有的权力以授予的权力为限，未授予的权力保留在授权主体手里，不存在“剩余权力”的问题。

　　澳门基本法第十七条第一款规定：“澳门特别行政区享有立法权。”这一款只规定澳门特区享有立法权，没有具体界定澳门特别行政区立法权的范围。但根据澳门基本法关于中央和澳门特区关系的规定，应理解为澳门特区的立法机关有权就高度自治范围内的一切事务立法，对国防、外交以及属于中央人民政府管理范围内的事务无权立法。

　　（二）组织性规定

　　澳门基本法第六十七条至八十一条对立法机关作了规定，具体包括立法会的性质与地位、议员的产生与任期、立法会的职权、议员的权利与义务、立法会组织与会议等。

　　根据澳门基本法，澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。在担任立法会议员的资格限制上，澳门基本法要求议员“由澳门永久性居民担任”，但由议员互选产生的立法会主席、副主席必须是“在澳门通常居住连续满十五年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民”。根据均衡参与的原则，澳门基本法延续了回归前澳门立法会的做法，规定澳门特区立法会“多数议员由选举产生”。在基本法附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》中，规定了澳门立法会议员的三种产生方式，即直接选举、间接选举和委任。

　　根据澳门基本法，立法会主要拥有四大权力，即立法权（包括制定、修改、暂停实施和废除法律）、批准权（有权审核、通过政府提出的财政预算案，审议政府提出的预算执行情况报告；根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务）、监督权（有权听取行政长官的施政报告并进行辩论，就公共利益问题进行辩论，接受澳门居民申诉并作出处理）、弹劾权（有权对行政长官提出弹劾案），为保障立法会各项权力的行使，还规定立法会在行使上述职权时，如有需要，可传召和要求有关人士作证和提供证据。

　　为保障立法会议员参加立法会工作，行使好立法会的职权，基本法赋予立法会议员四方面的权利，包括：提案权（有权个别或联名提出不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，但涉及政府政策的议案，提出前必须得到行政长官的书面同意）、质询权（有权依照法定程序对政府工作提出质询）、辩论表决权（立法会议员在立法会会议上的发言和表决，不受法律追究）、豁免权（立法会议员非经立法会许可不受逮捕，但现行犯不在此限）。

　　（三）程序性规定

　　澳门基本法第七十一条规定立法会享有“依照本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律”。这表明，立法会的立法权包含了四方面的内容，一是对属于立法会负责的事项，有权直接制定法律；二是对已制定的法律，可根据情况进行修改；三是对正在实施的法律，可依法定程序暂停实施；四是对过时的、不合时宜的法律可以废除。具体而言，澳门特区的立法经过以下程序：

　　1.提出法律草案。根据澳门基本法，享有提案权的主体是特区政府和立法会议员。澳门基本法第六十四条规定，特区政府有权“提出法案、议案、草拟行政法规”。第七十五条规定：“澳门特别行政区议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”这表明，特区政府对立法会选举法、公共收支、政治体制、政府运作事项享有专属提案权。不属于上述事项，但涉及政府政策的提案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。

　　2.法律草案的审查。基本法并未对法律草案的审查程序作出具体规定，实践中是由立法会议事规则进行规定的。根据立法会议事规则，立法会一般遵循以下程序审查法案：法律草案提出后，由立法会主席初端审查，决定是否接纳。法案一经接纳或拒绝，立法会主席即将有关批示通知全体议员，并附法案副本。如接纳则定出审议法案的期限。议员在上述期限内可要求提案人提供所需资料。议员有权对是否接纳法案向全体会议提出意见。法案获全体大会接纳后，进入一般性审议，由议员针对法案的立法精神和原则，以及其在政治、社会和经济上的适时性作出评价。法案经一般性表决通过后，主席将法案交有关委员会进行细则性审议。细则性审议主要是审查法案的具体内容与一般性通过的法案的立法精神和原则是否相符，法案的内容在立法技术上和实施中的可行性等。细则性审议分细则性讨论、细则性表决两个阶段，经委员会细则性表决通过的法案送交立法会主席安排全体会议作最后表决。

　　3.法律草案的表决通过。根据澳门基本法第七十七条之规定，立法会的法案经讨论后，其通过分两种形式：一是一般法案由全体议员过半数通过。二是重要的法案，如通过行政长官产生办法、立法会产生办法或对行政长官根据基本法第五十一条规定拒绝签署发回立法会重议的法案等，均需有全体议员三分之二以上多数同意，才能通过。

　　4.法案的签署和公布。澳门基本法第七十八条规定：“澳门特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。” 法案经行政长官签署后，正式成为澳门特别行政区的法律而产生效力，立法程序结束。根据澳门基本法第五十一条，行政长官认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区整体利益，可在九十日内提出书面理由并将法案发回立法会重议。立法会如以不少于三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在三十日内签署公布或依照基本法第五十二条的规定解散立法会。

　　5.法律的备案。澳门基本法第十七条第二款、第三款规定：“澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会意见后，如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除澳门特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。”

　　澳门基本法第十七条的这两款规定明确了全国人大常委会对立法的备案审查权、发回权。值得注意的是，全国人大常委会的备案审查权只限于是否符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区的关系的条款，而对是否符合上述范围以外的基本法条款不作审查。澳门特区只要完成了全部的立法程序，法律即可生效，备案不影响生效。第三款规定了全国人大的发回权。法律一经全国人大常委会发回，立即失效。但这种失效除特区法律另有规定外，没有溯及力，换言之，法律因发回而失效，并不影响此前特区政府依照该法律作出的行为。