2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。纲要指出，巩固和提升香港的国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位、国际资产管理中心及风险管理中心功能，推动金融、商贸、物流、专业服务等向高端高增值方向发展，大力发展创新及科技事业，培育新兴产业，建设亚太区国际法律及争议解决服务中心，打造更具竞争力的国际大都会。图为繁忙的香港航道。中新社记者 张炜 摄

2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》(简称《规划》)正式公布，规划共2.7万字，分为11章，建设国际科技创新中心成为粤港澳大湾区的首要内容。

早在2016年8月，国家发改委地区经济司原副司长陈宣庆作为中国国际经济交流中心学术咨询委员会委员，承担了“粤港澳大湾区合作发展规划研究”课题，并担任课题组组长。在陈宣庆看来，创新发展是贯穿粤港澳大湾区发展规划的一条主线，不光是科技创新，也包括制度创新、政策创新等。

“一国两制”下的合作发展

中国新闻周刊：在你看来，《规划》最大的亮点是什么？

陈宣庆：在粤港澳大湾区范围内，有两种制度，三个关税区，三种货币，在“一国两制”的框架下，《粤港澳大湾区合作发展规划》第一次把港澳纳入区域规划中来，作为一整个区域来统筹研究，这是一次重大创举。

中国新闻周刊：面对两种制度，三个关税区，三种货币，如何破除三地之间的体制机制障碍？

陈宣庆：中共中央总书记习近平在中共十九大提出，要为香港澳门融入国家发展大局创造条件。

作为国家层面，过去强调“一国两制”，按《基本法》办事，现在则更是强调处理两个关系，一是将港澳纳入国家治理体系，二是港人治港澳人治澳高度自治的关系。

不得不承认，内地和港澳之间确实存在一些壁垒，比如内地居民去香港，有一年两次的限制，去澳门一年只有一次。在粤港澳大湾区范畴内，如果三地往来不便利，就会影响港澳居民来内地上学、就业、投资，养老等，宜居宜业宜游的目标就无法实现。

举个例子，港珠澳大桥建成以后，出现车辆的通行率不高问题，由此说明光有硬件没有软件，缺乏有效的管理办法根本就不行。后来，就“一地两检”问题，经香港立法会研究，拿到全国人大常委会重新解释，才得以实施。从这么一点小事就可以看出三地的体制机制障碍。

此次“规划纲要”的一个特点就是对有利于香港澳门融入国家发展大局，有利于其到内地上学、就业，在生活、投资便利化等各方面，都提供了一些具体政策，交由有关部门办理，相信在《规划》引领下，一些壁垒将会破除。

中国新闻周刊：和三大国际一流湾区相比，粤港澳大湾区最大的挑战是什么？

陈宣庆：“规划纲要”对粤港澳大湾区提出五大战略定位，实际都是对标国际一流湾区。国际一流湾区都是优质生活圈，无论生态环境、社会保障、公共服务、交通基础设施等，都非常完善畅通。

此外，国际一流湾区应该是实现高质量发展、效率比较高的区域。在粤港澳大湾区5.6万平方公里的区域内，诸如地均产出，即单位面积的GDP和国际一流湾区相比还有一定差距，科技投入、教育水平、技术研究能力还存在短板。

但粤港澳大湾区也有自身的优势，这些在规划中都做了阐述，从规划而言，对标国际一流湾区的战略定位立足长远，是具有前瞻性的定位。

中国新闻周刊：在大湾区内，如何实现要素的便捷流动和优化配置？

陈宣庆：过去的规划，都是政府靠行政手段推动，但粤港澳大湾区规划出台之后，有利于我们更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。因为香港、澳门是国际上两个开放的经济体，有广阔的对外营商的渠道，有法制化的从商经验，有完善的制度规范。中共十八大提出“构建开放型经济新体制”。在粤港澳大湾区，如何通过和港澳的合作，学习港澳的经验，对于构建整个粤港澳大湾区的开放性经济体制，推动内地的体制完善，深化改革，将具有示范作用，从而有利于各种要素的流转。

中国新闻周刊：规划提出在重点领域和关键环节的改革取得突破，具体指哪些领域？

陈宣庆：这次规划纲要在一些具体政策措施上，涉及一些改革，但对于一些重大的体制改革，规划中并没有触及。

这些领域包括机制的完善和创新，比如建立优质生活圈的机制，打造具有全球影响力的科技创新中心的机制，建立世界级城市群一流湾区的机制等，我们量身打造了诸多平台，包括珠三角九个城市，每个城市都为港澳青年量身打造创业平台，针对性很强。

为什么要这样做？因为香港只有一千多平方公里的土地，空间成为制约香港发展的瓶颈，香港过高的房价使得香港青年无力买房，出现一些不稳定因素。

同样，澳门产业结构单一，以博彩业为主，一方面，经济下行，去澳门赌博的人数减少；另一方面，随着周边等国家纷纷开放博彩业，澳门的博彩业势必受到冲击，大量青年失业，也将成为不稳定因素。

相比之下，整个粤港澳大湾区有5.6万平方公里土地，空间巨大，粤港澳大湾区必须为港澳拓宽发展空间。但从行政区划上来说，不可能在土地上有所调整，只能在体制机制上创新，通过飞地经济、联合协作、项目合作等方式，为香港澳门创业者量身订造更多的平台，无形中拓宽了港澳的发展空间。

创新是规划最大的特点

中国新闻周刊：在你看来，《规划》最大的特点是什么？

陈宣庆：粤港澳大湾区的一个重要特点就是创新。去年11月12日，中共中央总书记习近平在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团讲话时指出：“实施粤港澳大湾区建设，是我们立足全局和长远作出的重大谋划，也是保持香港、澳门长期繁荣稳定的重大决策。建设好大湾区，关键在创新。”

在这次规划纲要中，“创新”两字被不断提起，我认为，创新不能光喊口号，而是要反映在整个粤港澳大湾区规划发展的各个领域。

一是要理念创新，在合作理念和认知上达成共识。

二是要目标创新，目标要有整体性、引领性、前瞻性和阶段性，规划纲要把打造国际一流湾区，建设世界级城市群作为粤港澳大湾区合作发展的一个十分明确的目标，并提出2022年的近期目标和2035年的中长期目标。

三是要空间格局创新，不仅将粤港澳大湾区作为一个相对完整的地域单元进行统筹规划，还构建了极点带动，轴带支撑的网络化空间格局，回避了区域城市首位度的研析，妥善处理了极点、核心与轴带的关系及空间聚集与扩散的关系，强化了对周边、泛珠三角等区域的辐射带动作用。

四是发展定位创新，新的空间布局需要新的发展定位，不是哪一合作方的定位，而是合作发展的整体定位。把粤港澳大湾区定位为“宜居、宜业、宜游的优质生活圈”符合这一区域发展的内在要求，体现人与社会，人与自然和谐共生的发展理念，也是促进区域可持续发展的必然要求。

五是平台的创新，为促进各方深入合作，规划纲要打造了一大批合作发展特色平台，如科技创新平台、区域合作平台、产业合作平台、金融服务平台，以及珠三角九市分别为港澳青年到当地创业量身定制的各种特色平台、各种示范区、试验区、专门基地和中心等。粤港澳大湾区创新发展的一个重要内容就是按照构建开放型经济新体制，形成改革开放新格局的总体要求，统筹推进大湾区内各类合作平台建设。

六是项目的创新，粤港澳大湾区合作发展的重点，是那些各方都密切关注，有迫切需求，但是单方都难以自行解决的重大项目。“规划纲要”围绕基础设施建设、重点产业发展、重大科技创新、社会民生保障、优质生活圈构建等提出了一些重大建设项目，当前，应按照事权的划分，在中央政府统筹及合作各方共同努力下充分发挥市场机制作用，抓紧推进各类重大项目实施。

七是机制的创新，“规划纲要”围绕创新和完善粤港澳大湾区合作发展的体制机制做了精心设计，在这些层面要实现创新。

八是政策的创新，推进粤港澳大湾区合作发展，必须设计和创新促进各方互利共盈的制度体系和政策框架，特别是强化中央政府的顶层设计和政策促进。

中国新闻周刊：粤港澳大湾区实现创新发展，具有哪些优势条件？

陈宣庆：粤港澳大湾区已初步具备建成国际一流湾区的优势条件。

一是在世界经济版图中的地位更加重要。珠三角产业基础雄厚已成为世界先进制造业基地，港澳是世界发达经济体，大湾区经济发展已深度融入世界经济体系，整体经济实力已接近一些中等发达国家，成为世界范围内最具活力的区域之一和中国经济最发达的地区之一。

二是创新资源高度集聚。高端创新要素加快聚集，创新载体能力不断提高，企业创新主体地位凸显，科技投入产出效率稳步提高。2017年广东省R&D经费投入2343.6亿，名列全国第一，同比增长15.2%，科技进步贡献率58%、技术自给率72.5%，已正式进入创新驱动发展阶段。

三是优质生活圈初具规模。经过近几年的合作建设，大湾区已具有较完善的交通基础设施、社会公共服务设施、社会保障制度，也是中国生态环境较好的地区，人们生活富足，幸福指数较高。

四是交通基础设施逐步完善。辐射国际、国内的对外通道正在形成，以口岸为节点，由轨道、公路、水运、航空等多种运输方式组成的跨界交通基础设施体系得以发展完善，湾区内通达率进一步提高，交通枢纽功能初步发挥。

五是面向全球的区域发展格局初步形成。门户枢纽功能、科技创新功能、先进制造功能等核心功能得以强化，国际交往功能、现代服务功能、休闲旅游功能得以提升，功能互补、借位发展、相互支撑的空间格局初步建立。此外，大湾区也具有政策优势叠加、发展平台众多、内地与港澳产业结构互补、两种制度互为支撑等优势。

中国新闻周刊：在空间格局创新方面，规划中有核心城市，有节点城市，如何发挥核心城市作用，促进区域的协调发展，协同发展和共同发展？

陈宣庆：在我们做课题研究的时候，提出了核心区、延伸区和拓展区概念。

延伸区延伸到哪儿呢？主要是粤西、粤北等落后地区。目前，珠三角九市在整个广东省的GDP中，约占90%，也就是说，在广东省21个城市中，12个城市GDP只占广东省的10%，所以粤港澳大湾区的发展，必须考虑对周边城市的辐射带动作用。

而拓展区拓展到哪呢？主要是两个重要区域，福建和北部湾地区，包括广西和海南，进一步辐射整个泛珠三角地区，北边和长三角、长江经济带对接，和京津冀遥相呼应。同时对珠西流域起促进和带动作用，辐射中南西南。

中国新闻周刊：机制创新的难点是什么？

陈宣庆：在粤港澳大湾区的规划里，由于制度不同，很多内容相对固化无法改变，但机制是灵活的，比如“一地两检”的创新，使得旅客在一个口岸完成两次检验，极大方便了旅客。

但这一机制创新也面临着体制的障碍。当初提出“一地两检”的思路和做法时，香港政府没有意见，但一些人提出反对意见，认为“一地两检”就意味着中国内地的边检人员要到香港去。而边检本身是执法行为，内地到香港执法是特别行政区基本法所不容许的，因此后来，全国人大常委会对这一法律进行重新解释，该机制才得以建立。

此外，包括打造优质生活圈的科技创新等，这个机制是一套体系，如果建立不起来，没有创新，按照过去的管理办法将寸步难行。具体梳理一下，这些机制包括区域合作的机制，科技合作的机制，生态建设、环境保护的机制，社会保障机制，社会发展机制，方便港澳人员到内地创业就业投资等机制等，通过机制创新，才能开展实施。

中国新闻周刊：在你看来，政策创新表现在哪些层面？

陈宣庆：政策创新分为三个层面。第一个层面是中央政府，在中央政府事权范围内的重大交通设施建设，比如和中南西南华南相连接的高等级公路，重要的机场、航道等，项目必须纳入国家的专项规划。

第二个层面是合作方，假如广东要打造一小时经济圈，交通设施网络的编制不归中央管，靠合作方来解决，首先这个项目做不做？各拿多少钱？都需要大家来商量。此外，还要发挥市场机制的作用，让市场主体在推动大湾区建设中起主导作用，弱化政府意识。

第三个层面是规划，利用实施保障措施，通过中央领导小组协调，港澳和内地对接，及时发现了解规划实施当中的重大问题。

需要说明的是，规划不是灵丹妙药，也不是一成不变的，还需要不断地进行丰富和完善。（记者贺斌 王全宝）

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