澳门立法制度的历史发展

    人民网12月4日电 据中央政府驻澳门联络办网站消息，澳门在葡萄牙殖民统治下，长期以来都是直接适用葡萄牙的法律或葡萄牙为殖民地而制定的法律，本身并不享有立法权。在1964年以前，澳门没有独立的立法机关，以澳门总督为主席的政务委员会行使有限度的制定法令的权力。如属较重要的法令，则须请葡国审查批复才能实施。1964年，葡萄牙颁布《澳门省（政府）政治、行政章程》，规定在澳门成立立法委员会，总督为当然的主席。但立法委员会并不享有实质上的立法权，不仅在机构上隶属于总督，权限上也与政务委员会一样，只能制定一些并不重要的法令。

　　1972年，葡国制定《澳门省政治行政章程》，将立法委员会易名立法会，该立法会由总督主持。立法会的14名议员由直接选举（5名）、间接选举（8名）、委任（1人）组成。由于议员获选的条件是必须具备使用葡文阅读及书写的能力，这一条件阻碍了华人参政。《澳门省政治行政章程》规定，澳门立法会和总督对在葡国宪法和主权机构权限范围之外专属澳门的事宜享有立法权，但实际上澳门自己制定的法律很少，而且大都是工商经济方面的行政法规。

　　1974年，葡萄牙发生政变，宣布放弃海外殖民地。1976年制定的葡国新宪法和《澳门组织章程》，确认澳门为葡国管治下的特殊地区，在不抵触葡国宪法和《澳门组织章程》的原则下，享有行政、经济、财政及立法自治权。《澳门组织章程》第四条规定：“澳门地区的本身管理机关为总督及立法会，会同总督运作的尚有咨询会。”立法会设主席一人，总督不再兼任立法会主席。立法会议员分别由直接选举（6名）、间接选举（6名）、总督委任（5名）产生。至此，澳门才有了相对独立的立法会。从1976年至1999年，澳葡当局共组成六届立法会。

　　根据《澳门组织章程》，回归前的立法制度具有以下三个突出特点：一是有限立法。葡国对立法会行使立法权保持很大程度的控制权。根据《澳门组织章程》的规定，立法会只能就专属澳门本地区且葡萄牙宪法规定不属于共和国主权机构的事项立法。而根据葡萄牙宪法的规定，专属葡萄牙主权机构的事项十分广泛，包括人的身份及能力、司法制度、刑事立法等。并且，立法会的法律还不得与葡萄牙主权机关颁布的规定相抵触。因此，1995年以前，澳门的主要法律如“五大法典”、《司法组织纲要法》等都由葡萄牙制定。二是双轨立法。《澳门组织章程》第五条规定：“立法职能由立法会及总督行使。”换言之，立法会并非澳门唯一的立法机关，立法权由总督和立法会共同行使。三是行政主导。虽然立法会和总督都享有立法权，但在实践中，总督的立法权要高于立法会。根据《澳门组织章程》，所有未保留给葡萄牙立法机关和澳门立法会的事宜均由总督立法。而立法会拥有的立法权限，除了立法会选举制度、议员章程外，总督也都能够直接行使，或由立法会授权总督行使。如果立法会被解散，则立法权归总督行使。并且，立法会通过的法律须经总督签署才生效，总督认为某项法律同葡国宪法或《澳门组织章程》相抵触的，还有权提交葡国法院进行违宪、违法审查。

　　澳门回归后，澳门的立法制度翻开新的一页。根据澳门基本法的规定，澳门特别行政区依法享有行政管理、立法、司法等方面的高度自治权。澳门组建了新的立法会行使立法职能。立法会制度吸收了澳葡时代的积极因素，延续了议员由直接选举、间接选举、委任三部分组成的做法。与澳葡时代相比，澳门特别行政区的立法制度有以下特点：（一）高度自治。澳葡时代立法会的立法不得同葡国宪法和法律相抵触。而澳门特别行政区立法会是以基本法为立法依据，只要制定的法律符合基本法均属有效。（二）单轨立法。1987年中葡联合声明附件一明确规定：澳门特别行政区立法权属于澳门特别行政区立法机关。澳门基本法对此也作了相应的规定，改变了以往的双轨立法体制，将立法会确立为澳门特别行政区唯一的立法机关。根据基本法的规定，行政长官只能制定行政法规，无权制定法律。（三）权限广泛。根据澳门基本法的规定，除了有关国防、外交和其他不属于澳门特别行政区自治范围的事项外，均可立法，范围比较广泛。在澳葡时代立法会所无权制定的刑事、民事、司法等方面的法律，立法会都有权制定、修改或决定暂停实施。